Simplifier les expulsions, accélérer les rapatriements et limiter les mouvements irréguliers au sein de l’Union européenne. Tels sont les objectifs de la nouvelle législation sur le rapatriement approuvée cette semaine par le Parlement européen et le Conseil de l’UE.
Les nouvelles règles introduisent l’obligation pour les citoyens de pays tiers sans droit de séjour de collaborer avec les autorités, élargissent les possibilités de détention en vue de rapatriement, permettent la création de « hubs de rapatriement » dans les pays tiers à l’instar des centres en Albanie voulus par le gouvernement de Giorgia Meloni.
Les règles renforcent également la coopération entre les États membres grâce à une nouvelle ordonnance européenne de retour. Bruxelles affirme que la réforme rendra le système plus efficace dans le respect des droits fondamentaux, mais plusieurs organisations de la société civile craignent une augmentation des détentions et des expulsions vers des pays hors UE où les droits de l’homme ne sont pas toujours protégés.
Augmenter les rapatriements
À l’heure actuelle, une partie importante des personnes ayant reçu l’ordre de quitter le territoire de l’Union ne sont pas effectivement rapatriées : selon la Commission européenne, seulement 20 pour cent environ des personnes ayant reçu une décision de retour quittent effectivement l’UE.
« Quatre citoyens tiers sur cinq ayant reçu une décision formelle de retour d’un Etat membre ne quittent pas le territoire. Ce n’est pas un système qui fonctionne. C’est un échec », a dénoncé le Français François-Xavier Bellamy, négociateur du groupe PPE sur ce dossier.
Grâce à cet accord, a-t-il ajouté, « nous avons mis fin à cette situation en facilitant les rapatriements, en prolongeant les périodes de détention, en supprimant l’effet suspensif automatique des recours et en fournissant un cadre juridique aux centres de rapatriement dans les pays tiers ». Pour le Français, « il ne s’agit pas d’un simple acte législatif de plus, mais de la condition nécessaire pour reprendre le contrôle de la politique migratoire en Europe ».
Le nouveau règlement, qui intègre le Pacte européen sur la migration et l’asile et qui doit désormais et devra recevoir l’approbation formelle des deux institutions, vise donc à rendre les procédures « plus rapides et plus efficaces au niveau de l’UE ». « Avec les nouvelles règles, nous avons plus de contrôle sur qui peut entrer dans l’UE, qui peut y rester et qui doit en sortir », a affirmé le commissaire européen aux Affaires intérieures, Magnus Brunner.
Obligation de collaborer
L’une des principales innovations réside dans l’introduction d’obligations plus strictes pour les personnes en séjour irrégulier dans l’Union. Toute personne recevant une décision de retour devra quitter le pays concerné immédiatement ou dans le délai fixé par les autorités nationales.
La législation prévoit également une obligation explicite de collaborer avec les autorités lors de la préparation du rapatriement. Concrètement, la personne devra fournir les informations nécessaires à l’identification et collaborer aux démarches administratives.
En cas de manque de coopération, les gouvernements peuvent appliquer des conséquences telles que la réduction des prestations ou des subventions prévues par la législation nationale et le manque d’accès aux incitations économiques destinées à encourager le rapatriement librement consenti. Lorsque la législation nationale le permet, des sanctions pénales peuvent également être envisagées. En pratique, une personne notifiée de la décision d’éloignement et qui ne se présente pas à un rendez-vous avec les autorités ou tente d’échapper au contrôle peut se retrouver privée d’assistance matérielle et, dans des cas extrêmes, faire l’objet de poursuites pénales.
Plus d’espace pour la détention
Le règlement étend également les outils dont disposent les autorités pour empêcher les personnes d’échapper au rapatriement. L’arrestation peut avoir lieu après une évaluation individuelle, par exemple s’il existe un risque de fuite, si la personne ne coopère pas ou si elle représente un risque pour la sécurité. La décision devra être adoptée par une autorité administrative ou judiciaire.
La durée maximale de détention peut aller jusqu’à 24 mois, avec une prolongation possible de six mois dans certaines circonstances, par exemple si de nouvelles informations apparaissent ou si la coopération avec le pays de destination s’améliore. Si la personne déménage vers un autre État membre, une nouvelle période de rétention peut recommencer.
Le texte prévoit également des mesures alternatives, comme l’obligation de se présenter périodiquement aux autorités, de résider dans un lieu déterminé, le versement d’une garantie financière ou encore une surveillance électronique.
La possibilité de retenir des familles avec des mineurs et des mineurs non accompagnés est particulièrement controversée. Le texte l’autorise comme « mesure de dernier recours et pour une durée la plus courte possible », en tenant compte de l’intérêt supérieur du mineur.
Plateformes de rapatriement hors Union
L’aspect le plus innovant et le plus discuté de la réforme concerne ce que l’on appelle les « hubs de rapatriement ». Les nouvelles règles permettront aux États membres de transférer certaines personnes faisant l’objet d’un ordre de rapatriement vers des pays tiers ayant accepté de les accueillir sur la base d’accords spécifiques. Ces centres peuvent constituer la destination finale ou servir de structures de transit en attendant le retour ultérieur vers le pays d’origine ou vers un autre pays tiers. Les mineurs non accompagnés sont exclus de ce dispositif.
Pour éviter les abus, des accords ne peuvent être conclus qu’avec des pays qui respectent les droits de l’homme, le droit international et le principe de non-refoulement, qui interdit le transfert d’une personne vers un endroit où elle risque d’être persécutée, torturée ou autre préjudice grave. En outre, les États membres devront informer la Commission européenne et les autres pays de l’UE avant l’entrée en vigueur des accords.
La logique est similaire à celle des centres italiens en Albanie, même si le protocole signé par Meloni et Edi Rama a été créé principalement pour transférer vers le pays les migrants interceptés en mer et y effectuer les procédures d’asile et de détention sous juridiction italienne. Les nouveaux « hubs de retour » européens concernent cependant des personnes qui ont déjà reçu une décision définitive de rapatriement. En effet, après les difficultés rencontrées par le projet italien, le gouvernement de Rome a déjà commencé à reconvertir les centres albanais pour retenir les migrants sujets à expulsion. Plusieurs analystes estiment donc que les structures de Shengjin et de Gjader pourraient devenir l’un des premiers exemples concrets de « hubs de retour » envisagés par la nouvelle législation européenne.
Une commande valable dans tout l’espace Schengen
Une autre nouveauté concerne la coopération entre États membres. Jusqu’à présent, une décision d’expulsion émise en France n’avait pas de valeur automatique en Allemagne ou en Italie : toute personne frappée par une mesure dans un État et transférée dans un autre se retrouvait dans une zone grise.
Les décisions de retour seront désormais incluses dans une nouvelle « ordonnance de retour européenne », un formulaire standardisé qui alimentera le système d’information Schengen, la base de données partagée utilisée par les pays de l’espace Schengen pour échanger des informations sur la sécurité et la gestion des frontières.
L’objectif est d’éviter qu’une personne faisant l’objet d’un arrêté d’expulsion dans un État membre se déplace simplement vers un autre pays européen pour éviter la procédure. Pour l’instant, la reconnaissance des décisions rendues par d’autres États restera facultative. Cependant, la Commission européenne devra évaluer le fonctionnement du système dans les années à venir et pourrait proposer de rendre obligatoire la reconnaissance mutuelle.
Les arrestations
Le règlement prévoit la prolongation des périodes de détention et introduit des sanctions, notamment des interdictions d’entrée, des amendes et d’éventuelles sanctions pénales en cas de non-coopération. Les autorités seront autorisées à saisir des biens personnels, à détenir des mineurs, à collecter des données biométriques et à effectuer des perquisitions à domicile. L’accord autorise également les autorités à fouiller les migrants et les « locaux concernés », un terme que les organisations de défense des droits humains critiquent comme étant trop large et autorisant des perquisitions à domicile.
Le règlement introduit ensuite des dispositions spécifiques pour les personnes considérées comme une menace pour la sécurité. Dans ces cas, les États membres pourront imposer des interdictions d’entrée dépassant la limite normale de dix ans. Dans les cas les plus graves, l’interdiction peut même être illimitée. L’eurodéputée Verte française Mélissa Camara a estimé que « la légalisation des centres de rapatriement hors Union européenne, le feu vert à la détention de mineurs, les perquisitions à domicile inspirées des pratiques de l’ICE aux Etats-Unis : l’arsenal juridique au service d’une idéologie xénophobe est désormais complet ».
Les critiques
Cette réforme a suscité de vives protestations de la part des organisations humanitaires et des associations qui viennent en aide aux migrants et aux demandeurs d’asile.
Silvia Carta, responsable du plaidoyer de la Plateforme de coopération internationale sur les migrants sans papiers, a défini le règlement comme « une machine draconienne de détention et d’expulsion ». D’autres organisations ont également exprimé leur inquiétude quant à la prolongation de la détention, à la possibilité de transferts vers des pays tiers et à certaines mesures d’enquête prévues par le texte.