Dès 2028, un nouveau marché des quotas carbone entrera en vigueur dans l’Union européenne qui concernera directement le bâtiment et le transport routier : il s’appelle Ets2 (Système d’échange de droits d’émission 2). Le nouveau système, qui coexiste avec celui des quotas d’émission des entreprises, fait craindre des conséquences directes pour les Européens, dont certains craignent que les citoyens soient également obligés d’acheter des permis pour chauffer leur maison et utiliser leur voiture.
Ce n’est pas exactement le cas, car le système n’obligera pas les familles à acheter des quotas d’émission, mais l’obligation incombera aux fournisseurs de carburant, c’est-à-dire aux entreprises qui mettent sur le marché de l’essence, du diesel, du fioul et du gaz naturel.
Ce seront eux qui devront acheter aux enchères les permis correspondant aux émissions produites par l’utilisation de leurs produits, même si cela pourrait entraîner des augmentations qui pourraient ensuite, indirectement, impacter les citoyens chez le distributeur, dans leurs factures, dans leurs tranches de chauffage urbain.
Et c’est précisément pour contenir cet impact que le Parlement européen a approuvé cette semaine en plénière une série de changements au mécanisme de stabilisation du marché, votant par 433 voix pour et 120 contre sa position de négociation qui sera désormais au centre des négociations avec les gouvernements au Conseil de l’UE. Les nouvelles règles visent à éviter des hausses soudaines du prix du carbone, qui pourraient se traduire par des hausses de prix pour les familles et les automobilistes.
Pourquoi Ets2 est né
Depuis les années 2000, l’Union européenne gère un marché du carbone pour les grandes industries, les centrales électriques et le secteur aérien : les entreprises qui émettent du dioxyde de carbone doivent détenir des quotas (ou « permis d’émission ») égaux à chaque tonne produite. Une partie de ces quotas est attribuée gratuitement, notamment aux secteurs les plus exposés à la concurrence internationale, mais ceux qui émettent plus que ce qu’ils ont reçu sont obligés d’acheter la différence sur le marché.
Ceux qui polluent moins peuvent vendre les quotas inutilisés, transformant ainsi la réduction des émissions en un avantage économique concret. Le prix de ces quotas incite ainsi à moins polluer : moins vous émettez, moins vous dépensez, et vous pouvez même en tirer profit. Mais les bâtiments et le transport routier, qui représentent une part importante des émissions totales, ont été exclus de ce système.
Avec la révision de la directive sur le marché du carbone approuvée en 2023, dans le cadre du paquet climatique européen connu sous le nom de « Fit for 55 », l’UE a décidé d’étendre la logique des permis d’émission à ces secteurs également, en créant un système distinct appelé Ets2. L’objectif déclaré est de réduire les émissions des bâtiments et des transports de 42 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2005.
Cependant, contrairement à l’ancien système, dans Ets2, ce ne seront pas les familles ou les automobilistes qui achèteront directement les quotas d’émission : l’obligation incombera aux fournisseurs de carburant, c’est-à-dire aux entreprises qui mettent sur le marché de l’essence, du diesel, du fioul et du gaz naturel.
Initialement prévu pour 2027, le système a été reporté d’un an, à 2028, suite aux pressions de nombreux gouvernements et du Parlement européen. Le report a donné plus de temps pour préparer les mesures d’accompagnement social, mais n’a pas levé les incertitudes sur le prix des allocations.
Des prix imprévisibles
La question centrale de la réforme en cours ne concerne pas la structure de l’ETS2 en tant que telle, mais un outil technique qui régit son fonctionnement : la réserve de stabilité du marché (en anglais Réserve de stabilité du marchéabrégé en Msr).
Il s’agit d’un mécanisme automatique qui régule l’offre d’actions sur le marché. Lorsqu’il y a trop de quotas en circulation (et donc que le prix du carbone risque de trop baisser, affaiblissant l’incitation à réduire les émissions), la réserve en retire une partie. Cependant, lorsque les quotas se font rares (et que les prix risquent de trop augmenter, pénalisant les entreprises et les familles), la réserve introduit de nouveaux quotas.
Le problème est que les paramètres initiaux de la réserve, établis en 2023 en même temps que la création des Ets2, se sont révélés insuffisants pour étayer les analyses ultérieures. Dix-neuf gouvernements de l’UE, dont la France, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, la Pologne et d’autres, l’ont écrit noir sur blanc dans un document commun présenté en juillet 2025, pointant trois risques principaux : une forte incertitude sur le prix initial des quotas en 2028, le risque de volatilité provoqué par un mécanisme de libération trop brutal et l’insuffisance des protections déjà en place contre des prix trop élevés. C’est en réponse à ce document que la Commission européenne a présenté la proposition à l’étude en novembre dernier.
La réforme
La proposition initiale de la Commission contient trois mesures techniques mais concrètes. La première concerne ce qu’on appelle « l’invalidation » des quotas non libérés au 31 décembre 2030 : selon la loi actuelle, les 600 millions de quotas initialement mis en réserve perdent leur validité à cette date s’ils ne sont pas mis sur le marché. La Commission propose de supprimer ce délai, en laissant ces quotas dans la réserve indéfiniment. L’effet est de rendre le système plus prévisible à long terme, car les acteurs du marché savent que les quotas ne disparaîtront pas soudainement.
La deuxième mesure concerne le mécanisme de déclenchement automatique. Aujourd’hui, lorsque le nombre total de quotas en circulation descend en dessous d’un certain seuil, la réserve libère un volume fixe de nouveaux quotas. Le problème est que cette « poussée » peut être déclenchée par un seul permis plus ou moins important, créant ainsi de la volatilité. La Commission propose une formule progressive et plus flexible
La troisième mesure concerne l’intervention d’urgence déjà prévue par la directive existante : lorsque le prix des quotas dépasse 45 euros la tonne, la réserve libère 20 millions de quotas supplémentaires, augmentant l’offre et tendant donc à faire baisser le prix. C’est une protection contre les chocs les plus violents, conçue spécialement pour les toutes premières années du système. La Commission propose de porter ce volume à 40 millions (soit 20 millions supplémentaires), ce qui rendrait l’intervention plus efficace dans le contrôle du marché.
Le Parlement européen, dans la position adoptée cette semaine, a approuvé la structure globale mais a demandé des modifications sur plusieurs points. Le plus important sur le plan opérationnel concerne la rapidité de réponse : les députés souhaitent qu’en cas de flambée soudaine des prix, les quotas soient libérés dans un délai d’un mois, au lieu des deux mois proposés par la Commission. « La rapidité rend la réserve crédible », lit-on dans les analyses accompagnant le dossier parlementaire : une intervention plus rapide peut freiner les attentes de pénurie avant que la volatilité ne se répercute sur les prix à la consommation.
Sur le front « à vie » des quotas en réserve, le Parlement s’écarte partiellement de la Commission : au lieu de les laisser valables indéfiniment, il propose une annulation progressive, avec 50 pour cent des quotas non utilisés annulés à partir du 1er janvier 2034 et les 50 pour cent restants deux ans plus tard. Un compromis entre la certitude du long terme et la nécessité de ne pas gonfler indéfiniment la réserve.
Le prix plafond
Le mécanisme des 45 euros la tonne repose sur un seuil fixé à 2020 euros, qui vaut déjà moins en termes réels en raison de l’inflation de ces dernières années et qui expire fin 2029, soit deux ans seulement après le début du système. Le Parlement appelle à prolonger le mécanisme au-delà de 2029 et à actualiser la valeur de référence aux prix de 2026 au lieu de 2020.
Le rapporteur du texte, l’eurodéputé tchèque Danuše Nerudová du groupe Parti populaire européen, a résumé la position parlementaire comme suit : « L’Europe doit faire davantage pour protéger les familles des impacts sociaux négatifs potentiels d’Ets2. Nous avons proposé des mesures concrètes pour prolonger le plafond de 45 euros au-delà de 2029 et l’abaisser grâce à une indexation aux prix de 2026 ».
L’exonération pour les immeubles d’habitation
Le point le plus politiquement délicat concerne les immeubles d’habitation. Le Parlement demande à la Commission d’évaluer s’il est approprié d’autoriser les États membres à exempter temporairement les logements du système Ets2, à condition qu’ils aient déjà mis en place d’autres mesures pour atteindre leurs objectifs nationaux de réduction des émissions.
Cependant, l’ETS2 pourrait avoir un impact sur les familles et pour les familles à faible revenu, déjà exposées au risque de précarité énergétique, cet impact pourrait être significatif. C’est pourquoi le dispositif prévoit un Fonds social pour le climat, un instrument financier européen dédié au soutien des catégories les plus vulnérables dans la transition, qui devra être alimenté en partie par le produit des enchères des quotas Ets2.
Le Parlement souligne que la réforme de la réserve de stabilité n’est pas suffisante en elle-même pour protéger les familles : des politiques complémentaires sont nécessaires, des investissements dans l’efficacité énergétique des bâtiments, un soutien à la mobilité à faibles émissions et un Fonds social renforcé.